马清:城市交通治理模式变革

发布日期:2019-04-22 点击次数:43  字体显示:【大】  【中】  【小】

城市交通治理模式现状问题

本文提到的城市交通治理模式,是指围绕既定的城市交通发展目标,通常采用的规划、建设、管理、运行等策略和措施。长期以来,中国城市普遍将城市交通治理责任归于城市政府,城市交通规划由政府组织编制,城市交通设施建设由城市财政负担,公共交通由少数国有公交企业垄断经营,城市交通管理由政府部门分工负责等。城市政府单一治理模式的好处是:1)总体运作效率高,项目决策、建设、运营周期短,实施快;2)由于项目建设采用财政资金,资产属性单一,资产管理和运作简单明了。

交通治理模式与城市的发展阶段紧密相关。近10年,大城市经历了快速城镇化过程,城市空间拓展成为必然。城市交通作为支撑城市空间的重要载体,受到城市政府的高度重视,在城市交通基础设施加速建设的同时,也显现出了不少值得关注的问题。

1)发展理念:注重效率,忽视公平;注重机动车交通,忽视人的出行需求和品质提升。

许多城市的综合交通规划目标主要关注于交通在空间上的可达性,例如“一小时交通圈”指标,而往往这些指标还是建立在高(快)速路网基础上小汽车的通达时间。尽管有些城市综合交通规划同时提出了较高的公共交通出行分担率指标,但是缺乏公共交通方式的可达性指标,特别是欠缺公共交通与小汽车全程出行时间的比值等方面的指标,造成公共交通与小汽车交通的比较优势难以定量体现,忽略了小汽车的高可达性对公共交通出行选择的影响,公交优先发展在交通规划的落实上存在不系统、不连贯的问题。

在道路空间分配上过度考虑小汽车的通行需要,经常以小汽车的通行能力和运行速度作为评价城市交通运行水平的主要指标。在追求小汽车通行效率的同时,忽视了公共交通、自行车交通、步行交通等其他交通方式的发展。毕竟大城市小汽车出行分担率一般不应超过30%,而小汽车的行驶和停放往往占用了70%以上的道路空间。此外,小汽车停车占用公共空间的现象也非常普遍,造成社区空间缺乏连续的人行道,甚至出现停车占用消防通道的情况,不仅造成了秩序混乱,也存在明显的侵权行为和安全隐患。

2)设施规划建设:注重规模扩张,忽视交通系统的协同效应;同时城市交通设施建设需求持续增加,财政风险加大,财政支撑能力受到挑战。

城市综合交通体系不仅要求规模适宜,更重要的是交通体系结构合理并衔接便利。但是不少大城市存在以下常见问题:

1 新区道路网络等级结构不合理,快速路和主干路比例偏高,次干路和支路相对缺乏;

2 缺乏交通枢纽体系,各种交通方式衔接不便,例如高铁站与城市交通,特别是公共交通衔接不畅并缺乏信息共享;

3 停车规模与区域特征、道路容量不匹配,对于城市中心区有盲目追求高停车供应的倾向;

4 同时追求城市轨道交通线网、城市快速路网规模扩大,而忽视两者之间及其与城市主导交通模式的内在关系。

另一个值得关注的问题是城市交通规划缺乏对市场经济条件下资源配置方式的有效应对。轨道交通线网规划盲目追求规模扩张,许多大城市轨道交通线网规模超过1000km,但是土地使用集约化程度低,人口聚集度低,轨道交通的建设投资难以从土地溢价中得到补偿。

长期以来城市以行政区配置资源,城市之间是竞争关系,政府不惜降低地价甚至零地价招商引资,政府还要负责拆迁和基础设施配套,资金主要通过房地产开发(即土地财政)和平台融资获得。这种方式在快速城镇化背景下对城市建设起到了支撑作用,但是当前限定大城市发展边界的情况下,这种模式难以持续。另一方面,近期国家出台了一系列规范资金运作、防范财政风险的措施,原来城市政府用于基础设施的投资渠道难以为继。在土地财政和政府融资平台受到限制的情况下,如何解决交通基础设施的持续投入,满足城市发展需要?

3)城市交通管理:主要依靠政府自上而下的管理,行政手段为主,忽视市场手段和社会层面共同参与治理。

许多大城市社区停车问题成为难以解决的顽疾。由于停车需求的快速增长,停车空间有限且扩容的难度极大,尽管有些城市规划了社区公共绿地广场的地下停车场,但是往往对地面绿化和社区公共空间产生诸多负面影响,社区居民对这种方式存在诸多反对意见。晚间违章停车现象十分普遍,交警部门的执法又极易与居民产生冲突,为减少矛盾,交警部门也只能降低执法力度,违章停车数量和影响程度逐步扩大。社区道路免费车位被部分车辆长期占用,有限的路内停车位使用效率低下。

交通需求管理缺乏市场调节手段。在交通需求快速增长的背景下,交通设施建设固然是满足需求的重要手段。但是,由于受到建设条件、资金、拆迁等制约,只靠设施增长难以满足快速机动化交通的发展需要,还需要从需求侧入手,调整出行方式,优化交通结构。当前大多数城市几乎没有系统的交通需求管理措施,有的超、特大城市采用了限购、限行等行政措施,难以起到标本兼治的作用,也容易引起市民对公平公正性的质疑。

对市场推动的共享交通模式缺乏应对手段。随着互联网等信息技术在城市交通的应用,共享单车、网约车、共享驾乘、共享车位等方式出现并快速发展。理论上,共享交通可以提高设施的使用效率,改变原来只有通过交通设施增长来满足交通需求增长的模式,但是由于市场逐利意识,会造成对公共资源的过度占用,而导致“公地悲剧”和“市场失灵”(如共享单车占用人行道)。城市政府既不能严格限制,又不能任其发展,政策的滞后和管理的单一是一种普遍现象,如何合理引导市场化交通发展,改善城市公共空间环境,促进城市交通有序发展也是摆在城市政府面前的一个课题。

4)政府体制:多部门分散管理,缺乏对发展战略目标的统筹把握和持续跟踪;综合性政策措施缺位;公路与城市道路难以有效对接;区域交通缺乏统筹;难以适应一体化交通发展要求。

城市交通是一个综合系统,不仅需要各子系统内部的完善,也需要达到整体协同,不能有明显的短板。当前,比较普遍的问题是政府管理体制多元,政府相关部门的交通治理目标限定在部门事权划分范围,只关注事权范围内的目标,而忽视了城市综合交通的发展目标,造成局部改善,整体难以优化的窘境。例如:随着城市空间的快速拓展,原来公路的实际使用功能向城市道路转变,而由于管理权限、养护资金来源等因素,城区内的公路和城市道路存在二元化管理,各自建设计划不协同的情况时有发生,标准不统一,衔接难度大。再者,城市道路建设和公共交通建设投资的比例关系对城市交通发展的整体目标关系重大,但由于体制障碍和建设资金来源渠道不同等问题却难以有效调控。有的城市存在重视高等级道路建设,忽视公共交通和交通枢纽建设的情况,过于追求满足小汽车的快速通行需求,而忽视次干路、支路建设,自行车交通、步行交通以及交通环境难以同步改善。

未来城市将向区域化方向发展,区域交通一体化要求机场、港口等重大设施区域共享、分工协作。但是目前各自为战的现象还比较普遍,城市群层面的规划缺乏权威性,城市之间路网系统不衔接、不匹配的情况时有发生,区域交通枢纽布局难以满足城市群交通发展需要。

5)决策机制和公众参与:政府在重大城市交通决策方面与公众的诉求有时存在差异,城市交通决策过程中公众参与的方式单一、力度不足,决策机制有待完善。

在规划层面,普遍采用政府组织,委托专业设计团队编制完成,进行必要的专家咨询和社会公示后批复实施。而城市政府通常会受到换届及主要领导人的更替而改变规划决策,城市发展方向的左右摇摆导致城市建设用地和交通基础设施建设资金投放存在不确定的弊端,造成有限的土地资源和资金难以有效持续发挥应有的作用,机会成本过高,降低了资源配置效率。

从治理模式的角度分析,问题的症结是政府追求的城市交通发展目标与公众的诉求未必完全吻合,甚至有的会有较大偏差。在快速城镇化过程中,政府更加强调城市建设空间的拓展,需要快速交通设施作为支撑,拉近新区与城市中心的时空距离,从而促进新区土地升值,利用土地出让和房地产开发积累财政资金,用于交通、市政等基础设施建设。而公众出行需求大多在建成区,出行距离相对较短,大量公众的诉求是改善建成区出行环境和服务水平。那么在有限资源的前提下,如何做到既要通过大量交通设施建设支撑新城区拓展,又要改善建成区的出行环境和服务水平?政府的交通发展计划在多大程度上、以何种方式取得公众的认可方可付诸实施?尽管几乎所有城市政府在重大规划和建设项目决策过程中会安排公众展示等征求公众意见的程序,但是这些意见往往有以偏概全的问题,机动车使用者对“缓解机动车交通拥堵”的呼声高于弱势群体改善基本出行条件的诉求。在这种背景下,在道路空间分配上,增加小汽车路权,减少公共交通、自行车、步行路权的现象就难以避免了。

在市场配置资源的程度不断提高的背景下,城市发展的不确定性上升,但是目前往往是注重长远规划,忽视过程评价和动态调整。

总之,上述问题的出现有城市所处时代的背景特征。例如,在效率和公平的关系上,过去国家强调的是“效率优先,兼顾公平”,今后将转为“在公正基础上追求效率,以公平促效率”。此外,也有发展目标上的偏差、体制机制障碍、管理方式落后、治理主体单一等弊端。其中,许多问题并非孤立存在,而是具有关联性。核心是需要重新审视和修正城市交通的顶层设计——城市交通治理模式。

城市交通治理模式变革方向与路径

在问题导向的基础上,还需要遵循党和国家的方针、政策,发挥理念导向的指引作用。

1)“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民”,作为城市交通治理的根本目标;

2)“五位一体”,强调了目标和手段要统筹兼顾;

3)“推进国家治理体系和治理能力现代化”,突出了包括社会在内的多元治理主体在治理体系中的重要作用;4)“使市场在资源配置中起到决定性作用,更好发挥政府作用”,总体上阐明了政府与市场在国家治理体系中的关系,也为城市交通治理提供了重要启示;

5)“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”,作为城市交通转型发展重要标准。

 1、修正城市交通治理目标

城市交通治理的总目标应当充分体现和全面落实以人民为中心的发展理念,走可持续发展的道路。

1)城市交通要体现公平性。城市交通要为全体市民和外来者提供服务。每一个交通参与者均应得到应得的权利,同时承担应承担的责任,也就是权责对等。应当公平享有交通方式使用权利并承担义务(小汽车的拥有和使用);公平分担交通运输带来的利益和影响(交通正外部性和负外部性);公平获取交通服务实现出行目的的权利(交通可达性、覆盖率)。体现包容性,体现对包括弱势群体在内的全体民众的尊重。

2)城市交通要走集约发展路径。建立与土地集约化使用相适应的集约化交通体系,优先发展城市公共交通,建立多层次公共交通系统,提高公共交通的服务水平,强化交通枢纽建设和管理,方便换乘,增强公共交通的可达性和可靠性。促进土地混合使用、职住平衡的土地使用布局模式。

3)倡导和鼓励绿色交通。发展有利于城市环境改善和能源节约的交通方式,减少个人机动车辆的使用,尤其是减少高污染车辆的使用;提倡步行,提倡使用自行车与公共交通;提倡使用清洁干净的燃料和车辆等。

4)提高交通运行和运输效率。建立健全城市道路和公路网络、城市轨道交通和公共汽车网络。优化网络层次和网络结构,完善综合交通运输体系,促进各种交通方式按照合理运距、出行目的、出行时间和可靠性要求均衡发展。

5)保障交通安全有序。建立健全道路交通安全和交通秩序法规体系和行为规范,逐步在社会层面强化路权意识、规则意识、文明意识。完善道路交通设施,依法依规查处交通违章行为,加强交通安全教育、交通秩序维护。

6)推进智能和共享交通。鼓励和规范共享汽车、共享单车、共享车位等共享交通模式,积极应对无人驾驶、新能源汽车、电子车牌、无感支付等交通新技术变革,促进资源的节约和有效利用,满足多元化、个性化交通需求。

 2、实施一体化交通治理策略

城市交通系统是一个复杂、开放的大系统,既包含人、车、物、交通设施(道路及公交网络、枢纽场站、停车场等)等基本要素,又涉及城市土地使用、经济与财政、环境、社会、科技等外部要素。因此,难以将城市交通归于单一属性,需要结合城市交通多因素关联的特征,实施一体化的治理策略。

1)综合交通系统内部协同。促进各种交通方式之间的高效配合和有机衔接,提高综合交通体系的整体效能。

2)交通与土地使用协调。提高土地集约化程度,推进交通系统与土地使用在空间布局、实施时序、开发模式上的协同。

3)经济和政府财政的可持续。积极探索交通供给侧市场化改革和交通需求侧市场化手段。

4)交通与环境的可持续。推进绿色交通、推广新能源汽车,改善大气环境、减少噪声污染。

5)交通与社会的可持续。降低小汽车的社会公共成本,促进社会公平,提高公众参与决策的程度和水平,加强社区交通环境治理。

6)突出科技创新引领。积极推进和有效应对交通工具的进步,推动共享交通,促进交通信息化。

 3、建立适应发展要求的治理体系

城市政府应在城市交通治理中起主导作用,建立政府、市场、社会协同的治理体系。政府的职责是维护和保障公共利益。1)规划制定与实施:政府按照法律赋予的职责组织编制并实施城市交通规划,在依法依规按程序的基础上,提高规划决策的科学性、公平性、前瞻性,适时开展规划实施效果评估。2)制定调控政策:促进综合交通系统协同,交通与土地使用的协调,交通在经济和财政、环境、社会方面的可持续发展。3)提供基本公共服务:推进城市道路、公共交通等具有公共属性的基础设施建设和运营。4)执法监管:维护交通秩序,保护公民合法交通权益和交通安全,保障交通运行。

重视和加强市场在城市交通治理中的作用。按照经济学原理,城市交通具有外部性特征,即交通设施建设和运营产生的外部效应或溢出效应。外部性可以分为正外部性和负外部性。综合应用经济和市场手段配置交通资源,使交通设施产生的溢出效应内部化,外部负效应内部化。1)在城市交通设施建设的资金来源上,创新PPP,BOT等投融资模式,注重交通基础设施的投资效益。结合轨道交通规划建设,推进TOD模式,将轨道交通车站周边土地溢价回馈轨道交通建设,实现轨道交通与土地使用空间布局协同、开发时序协同、开发模式协同,促进轨道交通可持续发展;推进停车产业化发展。2)采用市场规则和手段实施交通需求管理。采用区域差别化的停车收费政策、拥堵收费等,通过收费方式实现负外部性内部化,所得资金用于改善城市交通环境、发展公共交通等公益事业。3)在政府提供基本公共服务的基础上,引入市场要素参与公共交通运营、共享自行车、网约车等个性化服务,满足多样化的交通需求,弥补政府基本公共服务的不足。4)发挥企业的技术创新主体作用,推进交通信息化服务、交通工具更新换代、大数据对交通决策支撑等。

社会治理是指在一定共同价值基础上,人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程,社会治理的目标是实现社会公平、公正及社会效率。将社会治理引入城市交通治理体系是新形势的发展要求。主要体现在:1)以人为本理念在城市交通领域不断强化,城市交通规划、建设、管理和运行为公众服务,应最大程度上体现公众的意志,重大交通规划建设决策要得到公众的认可和支持;2)公众参与交通治理对树立共同价值趋向,实现社会公平、公正及社会效率具有重要意义。社会层面治理主要从社区交通及公共空间治理、规划及公共政策的公众参与、法规意识的不断强化、公共利益的观念、对交通治理成效评价等方面加以推进。

 4、探索多方共同参与的治理手段

城市交通治理需要综合运用政府、市场、社会治理模式(见图1)。例如在社区停车治理方面,首先需要正确把握停车场在公共经济学意义上的属性。停车场的使用由于存在排他性和边际成本递增的特征,不属于公共物品,根据不同停车场的功能,应分别属于准公共物品和私人物品。根据这一特点,停车场并非属于政府利用财政资金建设交通并免费提供使用的设施。停车产业化方向是必然选择。

图1 城市交通治理模式转型

其次,推进停车产业化发展,治理停车问题需要多层面共同参与。具体措施:1)政府要加强停车秩序的管理,对违章停车依法查处;2)采用政府和市场结合的方式建设部分停车设施;3)政府出台政策促进既有停车设施共享,并制定合理的收费政策;4)政府组织对路内停车位进行评估和精细化设计;5)利用智能停车和互联网等先进技术手段,提高停车信息采集发布、停车缴费、共享停车位等服务水平。

最后,需要在老旧城区探讨采用社会治理模式整治停车问题的方法。老旧城区普遍存在停车位不足、停车需求大、缺乏停车场建设空间、违章停车严重、公共空间被停车占用等问题。简单采用处罚措施治理乱停车虽然能解决一定的问题,但易造成居民和政府之间的隔阂和矛盾。建议对周边道路进行精细化设计,划定可用于夜间停车的停车位,把原来部分非法停车空间合法化,对路内停车位收费,资金反哺当地居民用于公共设施、公共卫生、公共安全的改善。有停车需求的居民可以缴费停车,无车居民可以得到相应的公共服务补偿,实现政府与当地居市交民的利益共同体,保障必要的步行空间,提升环境品质。

写在最后

城市正面临由高速发展向高质量发展转型,城市空间由扩张式向内涵式发展转变,以人为本和可持续成为基调。城市交通治理需要顺应形势,在发展理念、目标体系、实施策略、治理体系、治理手段、责权划分、执法监管、评估调控等方面不断探索创新。特别是针对长期难以解决的突出问题(如社区停车治理)采用综合治理的方法,先试点,总结经验和教训,再逐步推广。

作者:马清(青岛市城市规划设计研究院副院长、研究员)

摘自:《城市交通》2019年第1期     文章转载自公众号——青岛规划研究

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