中小城市空间布局结构与“大交通”网络的关联

发布日期:2020-04-23  点击次数:42   字体显示:【大】  【中】  【小】

1. 前言
本文所谓“交通”特指在省级或者国家级规划中确定的,城市之间的综合交通系统,下文中采用更加技术化的说法——国土交通网络。
传统交通网络规划有两大领域:国土综合交通网络规划和城市交通网络规划。前者中,城市被表述为一个节点,更加关注的是城市之间的公路、铁路,以及全国视野中的港口;后者,将国土综合交通网络视为边界条件,专注于城市内部、都市圈的交通系统问题。
在国土空间规划框架下,不同层级规划中如何确定与综合交通网络相关的规划管控要素,如何处理不同技术工作深度情况下的规划方案“落地”问题,是实现多规合一不可避免的问题。
现实中,我们可以看到许多中小城市的空间规划布局结构受制于国土综合交通网络条件,也可以发现国土综合交通网络建设能够作为政策工具引导空间使用的关系。处理好省域国土综合交通网络与中小城市的衔接关系,是高效使用国土资源的一个重要问题。

2.中小城市空间规划视角的国土交通网络

空间规划不是对自然空间的单纯划分,是对空间使用的规划,其核心是建立各种空间使用之间的关系。从操作性来讲,并非局限于技术方案的确定,各级规划需要思考对于空间使用关系的分析深度,相关用途空间的规划深度,以及规划传导和管控机制。

不同于特大城市热衷于讨论对外交通枢纽、航空新城和高铁新城,或者市域轨道网络,中小城市则往往为衔接国土交通网络,或者消除规划前提条件中的不确定性而苦恼。正在推进的国土空间规划强调多规合一的进程,为中小城市与国土交通网络的关系协调创造了政策窗口。如何处理市县(包括一些实际已是小城市的特大镇)级中小城市空间布局结构与上位交通网络的规划协同问题,应该引起管理者和规划师的足够重视。

在国土空间规划中,交通规划需要承担“前置先导”、“融合布局”和“传承落实”三方面的任务。对于中小城市来说,高速公路线位及出入口位置,铁路线位及车站选址,影响到城市整体用地功能结构布局、城市空间形态,乃至城市空间规模,需要一个与上位综合交通网络布局之间有个规划互动过程。但是,作为市县级的上位规划的省级国土空间规划中,很难将综合交通网络落实到能够在中小城市空间尺度上协调关系的具体位置上。

正因为这些问题的存在,把握不同层级国土空间规划中有关交通内容的深度,两个空间规划层级之间是否需要安排针对交通战略和交通网络的衔接性研究课题,交通规划所强调的建设统筹与国土空间规划所强调的资源配置管控之间的关系等,成为构建新的规划体系中必须解决的问题。

3. 上位交通网络对中小城市空间结构的影响

从几个具体规划案例中,可以更加清晰地认识上位国土综合交通网络对中小城市空间布局结构所产生的影响。

案例1:

某市的城市空间拓展,跨越了城市东侧边缘的铁路和公路复合廊道形成的硬边界,向东发展新城区(图1)。由此形成了原有南北向交通设施复合走廊演变成为新老城区的分割带。由于火车站等对外交通枢纽均位于这一分隔带中,是否永久性保留这一分割带将对该市空间规划产生很大影响。

如果从更大及长久的角度看问题,该城市空间规划遭遇一个很大的不确定性因素——探讨中的中-巴铁路。如果中巴铁路建设并通过该市,无疑将是拉动城市空间要素集聚的重要因素。问题在于:即使(或者假设)确定建设中巴铁路且通过该市,其走向是否仍旧沿现有铁路-公路复合走廊?或许这一重要铁路工程为了获得更大的发展空间绕行城市北-西侧。

为了降低规划的不确定性,可以假设中巴铁路将建设(建设期不确定),来考虑这一潜在项目与城市空间的关系。尽管从技术角度来看,这样考虑是合适的。但是,显然中巴铁路即使建设在该市的通道位置也不是城市政府可以决定的,该市规划的审批中自行设定的这种先决条件很难被承认。需要某种与上层规划决策的协调工作。

图1 某市研讨中的空间布局与交通走廊
案例2:

分属伊利州、塔城地区和克拉玛依市的奎屯市、乌苏市、独山子区,相互之间距离不远,且呈现相向发展的趋势。当超越行政区划将其视为一个整体城市时,却发现城市生活和商务用地竟然是围绕物流和仓储工业用地向周边展开(图2),也就是超越行政区划的未来城市,其中心是物流和工业仓储功能。

南北与东西向交汇布局的高速公路和铁路网络,促成了很难说是宜居宜业,且很难高效共享公共服务要素的空间布局关系。就单个城市/城区与交通网络的关系,不能说完全不合理,但是三者拼合以后的结果,却形成了尴尬的局面。

就奎-独-乌地区来说,已经是历史形成且难以改变的空间布局遗憾,但如果我们可以让历史重新开始,重新推演交通网络与城市空间的关联演化,会学到许多有益的经验。即使在目前情况下,通过上位国土空间规划,合理统筹产业的空间布局,并将高速公路及铁路与区域的衔接关系作为政策工具,仍然可以引导城市空间进行改善优化。

图2 奎-独-乌城市空间结构示意

案例3:

某县级市的总体规划用地布局如图3所示。在这个布局中有一个重要的问题:依托大临高速公路进行的物流活动,依托铁路(铁路货站位于城市的南端)展开的物流活动,以及城市北端布局的工业园区中的生产活动之间,会形成什么样的空间联系?

位于山区的该县城受到地形限制,无论城市用地空间,还是高速公路和铁路的选址均受到很大的制约。根据高速公路出入口位置确定的工业园区很自然地布置在城市北端,但是后来确定的铁路则由于地形限制,客货运站建立在城市南端。如果城市受到财力限制不能修建东侧外围绕城道路的话,可能北端工业园区与南端铁路货站之间的卡车运输,不得不穿越城市中心的商业和生活用地区域。

图3 某县城的空间规划构想示意

案例4:

地处边境的某县城,城市用地空间极为局促。由于边境贸易是城市的命脉,以致相当部分产业园区不得不沿边界河谷展开。无疑,未来铁路通道和车站的选址,将主导这一县城的整体空间格局。但是,如何为将来的泛湄公河铁路系统预留空间,并非城市本身能够说清楚,甚至不是省政府能够说清楚的问题。

图4 某边境县城的规划布局构想

4. 由此联想到的国土空间规划问题的思考

在传统工作体系中,国家和省级综合交通网络需要通过线网规划、可行性研究、工程设计等多个步骤具体落地,体现了从“控制节点与走向-选定通道位置-线路落地”逐步细化的过程。但是,在新的国土空间规划体系框架下,交通网络规划在多规合一体系中,承担了空间组织,以及作为调控政策工具的作用。因而,亟待建立与国土空间规划融合及交互的工作框架。

首先,省级国土空间规划应该重视综合交通系统布局的前瞻性,即要尽可能使得远景网络具有一定的稳定性。这就不可避免地面对需求不确定性的处理。对于规划过程中存在的不确定性,宜划分为建设性规划项目和资源控制性规划项目。即使对于后者,也需要明确基本空间位置。(图5中显示了日本首都圈轨道整备规划的布局示意,其中绿色虚线反映了在规划期内需要不断加以研究的项目,即具有不确定性的项目)。通过这种适度区分应来应对不确定性问题,有利于下一层级规划中合理地处置弹性。

图5 日本首都圈轨道整备规划(2000年发布)示意图

省级国土空间规划中对于综合交通系统的布局,不可能全部完成中小城市尺度概念上的精确定位。因而需要考虑不同规划层级,不同空间分辨测度条件下方案设计背景下,规划控制要素逐步细化落地的制度安排。

市县级国土空间规划层级上,有关综合交通系统控制性要素的布局建议,需要有能够反馈给省级国土空间规划层面加以协调的管理通道,通过管理流程的闭环,形成上下层面意见交流与共识,最终落实国土空间规划中的管控要素。要充分考虑涉及地质地形条件的具体线位走廊选址论证所需要的技术过程,在国土空间规划的传导和维护机制中,明确不同层级上与综合交通相关刚性和弹性管控要素的确定方法。特别是要研究对中小城市空间结构具有决定性影响的综合交通网络中的要素,如何转化为国土空间规划中的控制要素。

为了避免地方中小城市无序发展,可以通过综合交通网络的线位和衔接(高速公路出入口、铁路车站、机场等)设施选址,适度加以引导和控制。但这超出了交通规划编制和管理单位的能力范围,需要在承担城镇体系和空间政策研究工作的技术人员,与综合交通规划技术人员之间确定明确的沟通界面,并建立相关沟通机制。

5. 结束语

规划中的管控逻辑,强调的是资源配置的管理和控制方法;规划中的建设逻辑,强调的是方案的技术、经济、生态、社会的可行性。处于两者交汇点的中小城市空间布局结构与国土交通网络的关联问题,需要同时体现两种规划逻辑。

来源:微信公众号——悠闲老头看交通

作者:杨东援

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