【程世东】西安城市停车政策及其他城市经验借鉴

发布日期:2018-09-07 点击次数:9  字体显示:【大】  【中】  【小】

程世东,国家发展和改革委员会综合运输研究所,城市交通运输中心主任在【海泊汇03期】“西安研讨班”上的演讲

 

程世东主任从西安与其他城市停车政策总体情况、西安政策与其他城市借鉴两个方面做了详细讲解。程主任的分享,既为西安企业充分利用政府政策发展停车产业指明了方向,也将其他城市的一些先进做法做了介绍,可以供西安市借鉴。

西安与其他城市停车政策总体情况

首先介绍一下西安市停车位现状。据网络信息,西安三环以内集中了全市约80%的车辆(约200万辆),按车辆与停车位合理比例1.1~1.3计算,停车位需求220万~260万个;目前西安市三环内共有各类停车场1.38万个,停车位108万个(陕西省测绘地理信息局于2016年12月至2017年4月调查);与其他城市相同,西安市停车供需矛盾十分突出,缺口50%以上,约112万个。

2012~2018年,西安市先后出台了《西安市公共停车场建设优惠政策》《西安市机动车停车场建设管理办法》《西安市停车管理综合治理三年行动方案(2015—2017年)》《西安市公共停车场管理办法》《西安市机动车停车服务收费管理办法(新修订)》《西安市城市地下空间规划建设利用三年行动方案》。

2015年8月七部委发布《指导意见》以来,各省(市、自治区)和城市人民政府积极响应,纷纷出台了城市停车政策。图示为《指导》意见发布以来停车政策发布情况。地方停车政策仍处于密集发布阶段。

 

二、西安政策与其他城市借鉴

01项目审批

2014年,西安出台《关于印发进一步加快公共停车场建设实施意见的通知》,最重要的内容就是明确了审批流程:对市级审批项目,地下停车场、地上停车楼、100个车位以上的机械停车库,从立项、规划、用地、施工到竣工,包括每个环节的要求和流程;对区级审批项目,100个及以下的小型机械立体停车库、利用闲置空地设置的平面停车场,也明确了流程。

2016年,西安出台《关于加快推进公共停车场建设的意见》,简化行政审批。

  • 取得公共停车场项目性质认定并列入年度公共停车场建设计划的项目,由市区级建设行政主管部门牵头组织进行设计方案联席会审,实行备案制;
  • 机械式公共立体车库不再办理规划许可审批;
  • 居住小区停车库增建、扩建,应将联席会审通过的设计方案以及项目申请单位编制的实施方案进行公示(公示15天),公示无异议并经业主委员会同意,报市建委、市规划局备案后方可实施。

其他城市

——《兰州市城市停车设施建设项目审批工作办法(试行)》

“召开联席会议审查建设方案,审查通过后印发会议纪要或方案审查联席会议意见单,作为项目开工建设的审批手续。”

——福建《关于简化公共停车设施建设审批的通知》

“独立结构单元建筑面积不超过300平方米或者工程投资额不超过30万元的公共停车设施建设,可以不办理施工许可。”

02土地出让与保障

2012年,《西安市公共停车场建设优惠政策》。

公共停车场属城市市政公用基础设施,原则上采取行政划拨方式供地,不符合《划拨用地目录》的,可以出让方式供地。

2014年,《关于印发进一步加快公共停车场建设实施意见的通知》。

对非营利性的公共停车场,建设用地采用划拨方式供地。营利性的公共停车场建设用地以出让、租赁方式供地。利用地下空间独立开发的营利性停车场,土地出让金按照地下空间市场评估价减半收取。

2016年,西安出台《关于加快推进公共停车场建设的意见》。

社会资本投资建设的公共停车场,不设置附属设施面积的以划拨方式供地;设置附属设施面积的以出让方式供地,土地出让金按评估价减半收取。同一地块上只有一个意向用地者的,可以协议出让方式供地。

2017年,《西安市停车场管理办法》。

建设公共停车场,原则上采取行政划拨方式供地,不属于《划拨用地目录》的,以出让方式供地。

2016年,《关于加快推进公共停车场建设的意见》。

在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下,可在集体建设用地上设置临时平面公共停车场;

市建委在实施老旧居住区环境综合治理时,最大限度利用边角用地插建、增建立体停车设施。对有条件改造的地下人防设施改造成公共停车场;

市国土局及各开发区管委会按照市政府年度公共停车场建设任务,每年从储备土地中拿出一定数量的用地,划拨给政府授权的出资人代表;

独立建设的公共停车场项目,由各区政府、各开发区管委会负责用地征收工作。

其他城市

江西省《关于进一步完善城市停车设施规划建设管理工作的指导意见》中关于土地出让相对比较详尽;《大连市市区停车场建设用地管理实施办法》则是专门政策。

大多数城市:鼓励功能搬迁腾退用地、闲置用地等用于停车建设,采用划拨、出让、租赁等多种形式供地;尽可能不变更土地性质,不纳入容积率。

多个城市明确鼓励分层出让,部分省市对地下空间开发做了具体要求:比如江西省规定“地下停车库基底面积占公园绿地(面积大于0.5公顷的)面积最大比例不宜超过60%”。

部分城市对土地出让价格做了明确。

(1)对于地上立体开发的情况

上海规定“对于采取底层架空层设置停车位的,可不计入经营性建筑面积,不收取土地价款”。

(2)对于利用地下空间的情况

太原市规定“停车场用地出让价按同一区域商业容积率1.0土地评估价的20%核算,地下空间按同一区域商业容积率1.0土地评估价的10%核算”。

烟台市规定“地下空间建设项目符合国家划拨用地目录的,可以划拨、并免收使用权价款。公开出让的,按照相应工业基准地价的10%确定楼面地价”。

湖南郴州《城市规划区地下停车位建设利用管理办法(试行)》,出让价格更精细化,既分不同土地类型,还分不同层级:“地下一层、地下二层出让价格可分别按同地段同用途标定地价的20%、10%确定;地下三层及以下部分不收取土地价款。”

(3)成都按投资主体进行分类

全资国有平台公司投资建设,可采用行政划拨或协议方式供地,出让金按所在区域商业用地基准价的20%收取;社会资本投资新建采取招拍挂方式公开出让,土地出让的起始(叫)价可根据城市公共停车设施客观收益情况评估并合理确定,其中地下公共停车设施用地可按出让公共停车设施用地使用权评估价格的70%确定。

不同土地出让价格最终带来的可能是收费价格上的不公平竞争。

(4)对于自有土地进行增建立体停车设施

大部分城市像西安规定的一样,“企事业单位利用自有用地建设公共停车场(库),不再收取因改变用途或增容涉及的土地出让金等地价”;深圳市规定“增加停车设施属于增加建筑面积的,按规定计收地价;不属于增加建筑面积的,不计收地价”。

利用自有土地建设停车设施,如何建设、收益如何分配?

重庆万州规定具有一定的代表性和借鉴性:“利用党政机关、事业单位自有用地建设停车场的,单位自用停车场部分由业主单位自行投资,用于单位车辆停放;公共停车场部分采取合理模式建设经营,可以自行投资,也可按照国有资产管理模式开展合作经营或委托他人(单位)建设经营,公共停车场收入纳入非税收入管理,优先用于偿还投资,产生净收益后,由财政部门按25%返还土地权属部门”。

03直接、间接补贴

(1)建设补助方面

 2012年,《西安市公共停车场建设优惠政策》。建设资金补助采取分区域、按类别的标准执行,Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类区域。

①公共停车场( 每个泊位):

多层停车楼:一类区域20000元、二类区域15000元、三类区域10000元;

塔库式机械停车场:一类区域7000元、二类区域5000元、三类区域3000元;

升降横移式机械停车场:一类区域4000元、二类区域3000元、三类区域2000元;

地下停车场一律享受20000元/泊位的补助;

平面式停车场建成投用达到两年以上的,一律300元/泊位;超过半年以上不足两年的,按临时停车场对待,在经营终止时一次性给予100元/泊位。

②配建停车场:对于配建停车场超出规定数量并对外开放的泊位,一类区域按2000元/泊位、二类区域按1500元/泊位、三类区域按1000元/泊位的标准给予补助。

③单位利用自有用地建设的立体停车场并对外开放,资金补助参照上述类型标准执行;地铁沿线换乘公共及配建超出规定数量的停车场统一按照Ⅰ类区域相应标准执行。

补助资金在工程开建后分三次兑现,开工当年兑现总补助资金的20%,建成营业后两年内每年兑现40%;平面式停车场建成两年后一次性予以兑现。

停车场建设补助资金来源主要为城市配套费、车辆违章罚没收入、占道停车场收入、公共停车场经营权出让收入等。

补助资金按照现行财政体制,城六区补助资金列入城建投资维护计划,设立专项资金用于停车场建设管理工作,其他区县参照此标准执行,开发区补助资金自行负担。

2014年,《关于印发进一步加快公共停车场建设实施意见的通知》。

已建成小区在满足配建要求的情况下,增建的公共停车场,参照现有公共停车场补助标准执行。林荫停车场按照800元/泊位的标准予以补助,钢结构车库参照塔库式机械停车库补助标准执行。

2016年,《关于加快推进公共停车场建设的意见》。

林荫停车场按照海绵城市标准,采用新材料、新工艺建设硬质透水铺装的,每车位另给予3600元的专项补助。平面移动、巷道堆垛类立体车库按照每车位7000元标准补助。

其他城市

①根据停车设施类型、建筑形式、地理位置等因素制定差别化补贴标准,每车位补贴金额从500元-30000元不等。

②补贴方式上,多数城市是直接补助,也有 “以奖代补”,如南昌市,还有的城市提出“资金补助一般以政府参股形式实施,相应收益循环用于停车场运营和维护”。

③从补贴标准看,立体停车明显高于平面停车设施,排除建筑成本方面考虑外,各地鼓励集约开发停车设施的政策导向也十分明显。

④对于补贴资金来源,上海提出“将机动车道路停车费一定比例用于公共停车设施建设”,成都规定“奖补资金市、区两级各承担50%”,杭州也同样是“市、区两级财政每年在预算中安排专项资金,市本级从土地出让收入计提的5%城管资金中安排20%资金专项用于公共停车场建设”。

(2)商业配建方面:

2012年,《西安市公共停车场建设优惠政策》。

对于新建泊位数超过50个的立体停车场,经市建委(停车办)批准后,可配建不超过总面积15%的附属配套面积,涉及到地铁站点周边换乘停车场建设的,配套面积比例可适当提高,最高不超过30%。若配建商业,占地面积应办理出让手续,出让金实行先征后返。

2014年,《关于印发进一步加快公共停车场建设实施意见的通知》。

凡新建泊位数超过50个的地上停车楼或地下停车场项目,可配建不超过总面积1/4的附属配套面积;涉及到地铁站点周边换乘停车场建设的,配套面积比例可适当提高,最高不超过总面积的1/3。

若建筑层高满足设计要求加建机械车位的,在计算配套面积时,机械车位面积可按单层面积的50%折算。

(3)税费减免方面:

2012年,《西安市公共停车场建设优惠政策》。

单独立项的公共停车场和配建超出规定的泊位面积全额免缴城市配套费;地下停车场兼顾人防需要,免收人防易地建设费;需临时占用绿地的,免收临时占用城市绿地补偿费(停车场建成后,建设单位负责对占用绿地进行恢复);需临时占用城市道路的,免收临时占道费、挖掘修复费(停车场建成后,建设单位负责对占用城市道路进行恢复)。

2014年,《关于印发进一步加快公共停车场建设实施意见的通知》。

机械式公共停车库,可享受城市基础设施配套费减免和免缴新型墙体材料专项资金、散装水泥专项资金,免建人防工程、免收人防易地建设费。

2016年,《关于加快推进公共停车场建设的意见》。

独立建设的地下公共停车场,与人防工程布点规划相吻合的,须按照人防工程标准建设;其他公共停车场项目由建设单位自主决定,可免建人防工程、免缴人防异地建设费。

独立建设的公共停车场项目或新建项目超配建公共停车部分,免缴新型墙体材料专项基金。

其他城市

大多数城市对建设环节和经营初期的一些费用予以减免:重庆市万州区—— “公共停车场建设项目建筑安装营业税地方实得部分全额安排给建设业主;正式运营之日起,前5年停车场经营收入营业税、企业所得税地方留成部分全额安排给建设业主,第6至10年按50%安排”。

04PPP模式

2016年,《西安市公共停车场建设三年行动方案(2016—2018年)》。

附件1 《西安市公共停车场项目PPP合作实施方案》

项目的总投资预算约23.5亿元,共包含49个停车场,车位数16555个。“项目公司的股权结构为2∶8,其中市政府授权出资人代表以现金形式入股20%,社会资本以现金形式入股80%。”西安城市公共停车设施建设管理有限公司作为市政府授权出资人代表参与项目的实施。

市政府授权市建委与项目公司签署《特许经营协议》,授予特许经营权(所有权归政府方所有)。特许经营期(含项目建设期2年)为20—30年,具体合作年限在保障投资人合理收益条件下进行调整。

公共停车场建设用地,按照公共交通设施类别实行划拨供应;建成的项目待合同经营期满后,由市政府授权的指定单位代表政府全面接收该项目公司,包括其所有资产、债权及债务,回购价格为1元(人民币)。

BOT,适合土地划拨类型。

按照PPP模式建设的公共停车场收费标准实行市场调节价,由PPP项目公司自主确定价格。项目收益以项目包计,按照投资人内部收益率7%为上限进行设计。如投资人收益超过上限收益,超出收益率部分,政府出资人代表和社会投资人按照政府80%,投资人20%的比例进行分成。对风险如何分担、控制等都有明确约定。

其他城市

绝大多数城市政策中都有强调,有的城市专门出台了文件,除西安外,福建省也比较全面、深入,具有一定的可操作性。

05产权界定、转让与抵押

2016年,《关于加快推进公共停车场建设的意见》。

公共停车场可依法向国土、房管部门申请办理土地登记和产权登记手续,社会力量投资建设的公共停车场,可以整体转让、出租、抵押,但不得改变公共停车场的使用性质。

建设单位转让、出租或抵押公共停车场时,应报市建委备案,同等条件下,政府享有公共停车场整体转让优先回购权。(与土地划拨有关?)

规划用于公共停车场的管理用房,建设单位不得单独转让或抵押。

2017年8月,《西安市停车场管理办法》。

公共停车场可以整体出售,但不得出租或者分割出售,公共停车场及公共建筑配建停车场中设置的公共停车位不得改变用途和公共使用性质。(同样受限于土地划拨)

居住区停车泊位如何规定?

其他城市

部分城市的政策中有比较明确的规定,但有较大差别,有的规定机械式立体停车泊位可以进行权属登记,有的把其排除在外;有的采取产权和所有权分离。

对权属的转让、抵押等也有不同的要求:

成都规定“公共停车设施(含机械式立体停车泊位)可依法进行权属登记;产权人可将其整体转让或抵押,但不得分割转让、部分抵押;配套商业设施部分应与公共停车设施整体转让或抵押,不得单独转让、抵押”。

郑州市规定“社会投资新建地上停车场采取产权和经营权分离的方式(不含通过招、拍、挂形式获取土地建设的停车场),划拨用地上的停车场产权归政府所有,经营权由投资方负责经营管理。”

重庆市规定“公共停车场项目可以办理房地产权证(机械式停车位除外),特许经营权可用于抵押融资,但不得单独以划拨土地使用权设置抵押”、“不得将公共停车泊位分零出售”。

06价格收费

2016年,《关于加快推进公共停车场建设的意见》。

政府投资的公共停车场收费实行区域化、差别化、阶梯化或计次收费。社会资本投资建设的公共停车场(含对外错时开放的停车位),收费实行市场调节价。

2017年8月,《西安市停车场管理办法》。

道路临时停车泊位、政府投资建设的公共停车场停车收费实行政府定价。社会资本全额投资建设的公共停车场停车收费实行市场调节价。政府与社会资本合作建设的公共停车场,收费标准由政府出资方与社会投资者协议确定。物业管理区域内停车服务收费,按照《西安市物业管理条例》《陕西省定价目录》等有关规定执行。实行政府定价的停车场,应当根据区位实行差异化收费标准。

2017年8月,《西安市停车场管理办法》。

对不同区域的停车设施服务收费,实行级差收费。供需缺口大、矛盾突出的可实行较高收费,供需缺口小、矛盾不突出的可实行低收费。对城市外围的公共交通换乘枢纽停车设施服务,应当实行低收费。

 同一区域停车设施,按照“路内高于路外、地面高于地下、拥堵时段高于空闲时段”的原则,制定差别化服务收费标准。对交通场站等场所及周边配套停车设施服务,可推行超过一定停放时间累进式加价的阶梯式收费。

其他城市

《甘肃省机动车停放服务收费管理办法》相对比较全面系统、准确合理,具有典型代表性。

北京市规定最为简单,即“驻车换乘停车场、占道停车场(含立交桥下停车场)停车计时收费实行政府定价管理;其他各类停车场停车收费实行市场调节价”,这应该说是未来的方向。

不同类型的停车场,有的城市收费规定略有不同。对于居民小区,兰州、烟台、范乌鲁木齐等出台了专门的文件,甘肃省规定较详细:“不具备协商议价条件的住宅小区机动车停放服务”由政府定价。‘具备协商议价条件’是指住宅小区已成立业主委员会,或者未成立业主委员会但经多数业主同意,能够与机动车停放服务经营管理者对机动车停放服务收费协商一致。

从长期看,居住小区的停车收费和停车位价值也应与周边公共停车场靠拢,逐步市场化。广州、深圳提出:“住宅停车场的机动车停放服务收费实行政府指导价。待具备充分竞争条件后,经市人民政府同意,可以实行市场调节价”。

(来源:停车邦)